A vontade de degustar um dos melhores queijos do Brasil foi o motivo para uma viagem pela região do Serro, em Minas Gerais. A ideia era visitar fazendas, queijarias e cooperativas e provar diversos queijos e outros quitutes mineiros. O objetivo foi satisfeito, mas, além disso, descobrimos que os caminhos que levam o queijo Minas às prateleiras dos mercados das grandes cidades são mais sinuosos do que as estradinhas da Serra do Espinhaço. Nas conversas, dos currais às mesas de café, foi possível verificar uma grande revolta dos produtores de queijo com as regras ditadas pelas autoridades públicas federais para disciplinar a fabricação e comercialização dos queijos artesanais, em especial o Minas artesanal feito com leite cru.

Daí surgiu o motivo deste trabalho: analisar as principais normas federais que impactam a produção do queijo Minas, de leite cru, mais sob o ponto de vista eminentemente jurídico do que sob a ótica da adequação (ou inadequação) técnica e social das normas públicas.

1.  Principais normas federais.

Para melhor compreensão do contexto jurídico procuraremos seguir a ordem cronológica das leis aplicáveis à produção e comercialização do queijo.

1.1.        Lei 1.283/1950

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L1283.htm

É a mais antiga e de maior hierarquia legislativa, após os princípios constitucionais aplicáveis ao tema, sofreu algumas alterações através da Lei 7.889/1989 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L7889.htm), e que serão analisadas em seu conjunto, como atualmente em vigor.

Nela estão previstos as regras gerais, campo de aplicação e diversos produtos sujeitos à fiscalização das autoridades responsáveis pela saúde dos alimentos como demonstra o artigo 2º, abaixo transcrito:

"Art. 2º São sujeitos à fiscalização prevista nesta lei:

a) os animais destinados à matança, seus produtos e subprodutos e matérias primas;

b) o pescado e seus derivados;

c) o leite e seus derivados;

d) o ovo e seus derivados;

e) o mel e cêra de abelhas e seus derivados."

(grifo do autor)

Em seguida, no artigo 3º, a Lei 1.283/1950 relaciona os locais nos quais a fiscalização atuará, sendo perceptível a grande amplitude da norma, que contempla desde os pequenos estabelecimentos rurais, dentre eles as queijarias, até os grandes estabelecimentos industriais, como descrito a seguir:

"Art. 3º A fiscalização, de que trata esta lei, far-se-á: (...)

c) nas usinas de beneficiamento do leite, nas fábricas de laticínios, nos postos de recebimento, refrigeração e desnatagem do leite ou de recebimento, refrigeração e manipulação dos seus derivados e nos respectivos entrepostos; (...)

e) nos entrepostos que, de modo geral, recebam, manipulem, armazenem, conservem ou acondicionem produtos de origem animal;

f) nas propriedades rurais;

g) nas casas atacadistas e nos estabelecimentos varejistas."

Neste ponto está a primeira das três grandes polêmicas sobre o tema: o tratamento igual dos desiguais. O grande estabelecimento industrial é tratado da mesma forma que o pequeno produtor rural. O mesmo conjunto de normas que se aplica para um, aplica-se para o outro, o que faz nascerem acusações a respeito da conveniência desta norma para os produtores poderosos. A lei prestigia a produção industrial, que se apropria de técnicas centenárias da produção artesanal de queijo, e impõe regras típicas da produção comercial, em detrimento da produção artesanal.

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Prosseguindo, destacamos abaixo o artigo 4º, que prevê a competência do Ministério da Agricultura para fiscalizar os produtos destinados ao comércio interestadual ou internacional:

"Art. 4º São competentes para realizar a fiscalização de que trata esta Lei:

a) o Ministério da Agricultura, nos estabelecimentos mencionados nas alíneas a, b, c, d, e, e f, do art. 3º, que façam comércio interestadual ou internacional;"

(Redação dada pela Lei n. 7.889, de 1989, grifo do autor)

No artigo 4º. transcrito acima está o nascedouro da segunda grande polêmica normativa. Os produtores rurais levantam suspeitas de que tal artigo tem sido usado para confinar o queijo feito com leite cru aos estados nos quais é produzido, com especial prejuízo para produtores dos estados de Minas Gerais (queijo minas) e Bahia (queijo coalho) em benefício de produtores dos estados onde estão os maiores laticínios industriais.

O mesmo artigo 4º, que esvazia o poder fiscalizador dos estados que possuem a tradição de produzir queijo e remete tal poder à esfera federal, também está atrelado à terceira e maior polêmica legal, que diz respeito ao tempo de maturação do queijo feito com leite cru e que é o maior obstáculo para a comercialização em todo o território nacional dos mais tradicionais queijos artesanais brasileiros, conforme será analisado mais adiante. 

Merece destaque o artigo 9º, que delega ao Poder Executivo federal a regulamentação da matéria:

"Art. 9º O poder Executivo da União baixará, dentro do prazo máximo de cento e oitenta (180) dias, contados a partir da data da publicação desta lei, o regulamento ou regulamentos e atos complementares sôbre inspeção industrial e sanitária dos estabelecimentos referidos na alínea a do art. 4º citado."

E foi exatamente no cumprimento da delegação prevista no artigo 9º, acima transcrito, que foi editada, pelo Presidente da República, o Decreto que será a seguir analisado.

A Lei 1.283/1950 é, ou deveria ser, a fonte primária de todas as demais normas regulamentares que foram posteriormente editadas, seja através de decretos, portarias ou instruções normativas.

1.2.        Decreto 30.691/1952 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1950-1969/D30691.htm

Em 29 de março de 1952, o Presidente Getúlio Vargas editou o Decreto 30.691, que aprovou o novo Regulamento de Inspeção Sanitária de Produtos de Origem Animal e que teve o mérito de dar força de lei a várias práticas sanitárias, o que foi absolutamente importante, especialmente naquela época, quando o Brasil ainda dava os primeiros passos rumo à industrialização.

O Decreto engloba diversos produtos e há uma atenção destacada para os queijos. Há várias referências ao queijo Minas, inclusive àquele produzido a partir do leite cru, revelando a importância e difusão do queijo Minas artesanal já na década de 1950.

Interessante observar que, de acordo com o artigo 26, item 6, do referido Decreto 30.691/1952, a expressão “queijaria” é específica para o estabelecimento produtor de queijo Minas:

 “Queijaria, assim denominado; o simples estabelecimento situado em fazenda leiteira e destinado à fabricação de queijo Minas.”

Desde aquela época estava clara a preocupação do Estado com a higiene e a saúde pública, manifestada através da edição das primeiras normas que buscaram padronizar procedimentos e impor cuidados higiênicos.  Todavia, as normas se limitaram ao regramento a ser cumprido pelos produtores, sem prever nenhum apoio a ser dado pelas instituições públicas, nenhum programa que objetivasse preservar as tradições culturais e que auxiliasse o produtor a se adequar aos novos padrões normativos. Portanto, a visão reinante à época era a de que o Estado deveria agir com o poder disciplinar, fiscalizador e punitivo, faltando ainda a visão de agente público indutor da economia e da preservação da cultura brasileira.

Em seu artigo 928, o Decreto 30.691/1952 demonstra novamente sua preocupação como o queijo Minas ao defini-lo como um produto “incipiente” cujas variedades deveriam ser temporariamente “toleradas” e, em seguida, relaciona as variedades do Minas de forma totalmente equivocada, abrangendo inclusive o queijo coalho nordestino:

“Art. 928. Enquanto perdurar o estado incipiente da indústria do queijo "Minas” toleram-se as seguintes variedades deste produto:

a) variedades frescais:

1) - queijo Minas comum;

2) - queijo Minas pasteurizado (de leite pasteurizado),

b) queijo curado:

1) - queijo Minas semi-duro (tipo Sêrro);

2 - queijo Minas duro (tipo Araxá);

3) - queijo de coalho (tipo Nordeste:brasileiro).

§ 1º Todos estes queijos podem ser rotulados "Queijo Minas" sem necessidade de especificação de variedade.” (grifos do autor)

 Apesar de todas as críticas cabíveis ao Decreto 30.691/1952, em um tema, que hoje está no centro das discussões sobre a qualidade, higiene e segurança do queijo minas, o velho decreto atendia melhor aos anseios dos produtores do que as normas regulamentares que foram editadas posteriormente.  Isso porque, o parágrafo 6º. do artigo 928 previa que o tempo de maturação do queijo Minas, antes da comercialização deveria ser de 3 (três) dias quando feito com leite pasteurizado e de 8 (oito) dias quando feito a partir do leite cru.

Posteriormente, o parágrafo sexto do artigo 928 do Decreto 30.691/1952 foi modificado pelo Decreto nº 1.255/62 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/Historicos/DCM/dcm1255.htm), e ganhou a redação atual que prevê 10 (dez) dias de maturação para “as demais espécies” de queijo Minas, ou seja, aquelas espécies feitas com leite não pasteurizado, conforme abaixo transcrito:

“§ 6º O queijo Minas frescal, de leite pasteurizado, só pode ser enviado aos atacadistas a partir do terceiro dia de fabricação, desde que em embalagem especial; as demais variedades só podem ser expedidas após 10 (dez) dias de fabricadas.”

(Redação dada pelo Decreto nº 1.255, de 1962, grifos do autor)

O dispositivo legal acima transcrito não foi expressamente revogado por nenhuma outra norma posteriormente editada.

Do ponto de vista da técnica legislativa, tanto o Decreto n. 30.691/1952, quanto o Decreto n. 1255/62, que lhe introduziu alterações, são normas jurídicas editadas por Chefes de Governo. O primeiro, sancionado por Getúlio Vargas na qualidade de Presidente da República, e o segundo por Tancredo Neves, na qualidade de Presidente do Conselho de Ministros durante o curto período de Parlamentarismo experimentado pelo Brasil, de setembro/1961 a janeiro/1963, através da promulgação do Ato Adicional à Constituição Federal de 1946, e que transferiu ao Presidente do Conselho de Ministros vários poderes presidenciais, dentre eles o poder regulamentador (art. 18, III, do Ato Adicional à Constituição Federal de 1946).

1.3.        Portaria 146/1996

http://extranet.agricultura.gov.br/sislegis-consulta/consultarLegislacao.do?operacao=visualizar&id=1218

Em 1996, o Ministério da Agricultura, Abastecimento e Reforma Agrária resolveu regulamentar a identidade e qualidade dos produtos lácteos e editou a Portaria 146, de março de 1996.

Em seu preâmbulo a portaria declara-se editada em consideração ao Art. 87, II, da Constituição da República, e no Regulamento da Inspeção Industrial e Sanitária de Produtos de Origem Animal, aprovado pelo Decreto nº 1.255, de 25 de junho de 1962 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/Historicos/DCM/dcm1255.htm), alterado pelo Decreto nº 1.812 de 08 de fevereiro de 1996 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1996/D1812.htm) e que em seu Anexo I, relativo aos queijos, estabeleceu:

“7. Higiene.

   7.1. Considerações Gerais

As práticas de higiene para elaboração do produto estarão de acordo como estabelecido no Código Internacional Recomendado de Práticas, Princípios Gerais de Higiene dos Alimentos. (COC/VOL A 1985). (...)

Fica excluído da obrigação de ser submetido à pasteurização ou outro tratamento térmico o leite higienizado que se destine à elaboração dos queijos submetidos a um processo de maturação a uma temperatura superior aos 5ºC, durante um tempo não inferior a 60 dias.” (grifo do autor)

Esta norma “caiu como uma bomba” nas queijarias.  O queijo Minas, com um período tão longo de maturação torna-se muito duro e com sabor mais amargo, perdendo completamente o seu apelo comercial. “Prefiro parar de fazer queijo a tentar vender um Minas tão envelhecido, de sabor intolerável”, dizem alguns produtores mineiros.

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O critério adotado pelo Ministério da Agricultura é objetivo, mas também genérico e “preguiçoso”. Preferiu o legislador estipular um prazo rigoroso (60 dias) do que ser rigoroso no seu poder de ir até as queijarias e estabelecimentos comerciais para fiscalizar a qualidade dos produtores e dos seus produtos, verificar qual produto/produtor está de acordo com os padrões de saúde desejáveis e mediante a violação concreta punir os produtores irregulares.

Ao exigir um prazo tão longo de maturação a Portaria novamente prejudicou a produção artesanal e beneficiou a produção industrial. Praticamente obrigou a utilização do leite pasteurizado, permitindo assim que o leite retirado das montanhas mineiras deixasse de ser convertidos em queijo e fossem direcionados para cooperativas. O leite pasteurizado tem um prazo de validade maior, de maneira que ele pode ser transportado para outras cidades e estados, que fabricarão o queijo nos moldes ditados pela portaria em comento.

Fica patente que, ainda na década de 1990, o governo brasileiro permanecia com a visão míope da atividade produtiva de queijo, buscando para si facilidades de disciplinamento, fiscalização e punição sem assumir o papel contributivo que tratasse o produtor não apenas como uma ameaça a ser fiscalizada, mas como parte da relação de produção-consumo, com especial importância e tradição cultural. As funções mais evoluídas de fomentar e zelar pelo patrimônio cultural ainda não eram percebidas.

A Portaria 146/1996, logo no preâmbulo, comete seu primeiro erro técnico, ao afirmar que ela se fundamenta no Regulamento da Inspeção Industrial e Sanitária de Produtos de Origem Animal, aprovado pelo Decreto nº 1.255, de 25 de junho de1962. Na verdade, tal Regulamento foi aprovado pelo Decreto 30.691/1952, já abordado acima, e o Decreto nº 1.255/62 se limitou a fazer alterações pontuais.

Além disso, e o mais polêmico, é que a Portaria introduziu mudança de conteúdo no Decreto 30.691/52, sendo que, de acordo com o artigo 87, inciso II da Constituição da República Federativa do Brasil, os atos ministeriais (instruções, portarias, etc.) devem se limitar a dar execução às leis, decretos e regulamentos. É de se questionar se uma portaria pode alterar um Decreto, que não é lei em seu sentido estrito, ou se permaneceria vigente o parágrafo sexto do artigo 928 do Decreto 30.691/1952 que estabeleceu o prazo de 10 (dez) dias para maturação do queijo não pasteurizado antes de sua expedição para o comércio.  Portanto, está aqui a mais importante questão debatida neste trabalho, relativa ao possível conflito entre Decretos aprovados por Chefes de Estado, e outras normas regulamentadoras aprovadas por autoridades de hierarquia inferior, dentre elas a Portaria 146/1996 e a Instrução Normativa 57/2011, que será adiante analisada.

 

1.4.        Decreto n. 7216/2010

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7216.htm

Em 17 de junho de 2010, o Presidente Luiz Inácio Lula da Silva sancionou o Decreto 7.216 que alterou o Decreto 5741, de 30 de março de 2006 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5741.htm) introduzindo duas importantes inovações, embora secundárias.

Uma delas, foi a previsão de que, além da União, Estados e Municípios passam a ter poder de atuar na fiscalização de produtos de origem animal, produzidos pela cultura familiar, desde que a entidade fiscalizadora tenha o reconhecimento do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.

A outra previsão significante está no artigo 143-A, introduzido no Anexo do Decreto 5741/2006, prevendo poder normativo descentralizado, compartilhado com estados e municípios:

"Art. 143-A. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão editar normas específicas relativas às condições gerais das instalações, equipamentos e práticas operacionais de estabelecimento agroindustrial rural de pequeno porte, observados os princípios básicos de higiene dos alimentos, tendo como objetivo a garantia da inocuidade dos produtos de origem animal, bem como em relação ao art. 7o, incisos I, II e III, deste Regulamento.

Parágrafo único. Entende-se por estabelecimento agroindustrial rural de pequeno porte o estabelecimento de propriedade de agricultores familiares, de forma individual ou coletiva, localizada no meio rural, com área útil construída não superior a duzentos e cinquenta metros quadrados, destinado exclusivamente ao processamento de produtos de origem animal, dispondo de instalações para:

(...) III - processamento de leite ou seus derivados;"

 

Embora esta norma não tenha abordado a questão relativa ao tempo de maturação, principal queixa dos produtores, fica aqui patente que o debate sobre a necessidade de revisão das normas sobre o queijo começava a quebrar as barreiras da burocracia federal.

 

1.5.         Resolução nº 07/2000.

http://sistemasweb.agricultura.gov.br/sislegis/action/detalhaAto.do?method=consultarLegislacaoFederal

De forma absolutamente curiosa, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento baseou-se numa Portaria, justamente a Portaria 146/1996 acima citada, para editar a Resolução 07, de 28 de novembro de 2000 (DOU, 02/01/2001) na qual definiu o queijo Minas de leite cru como algo excepcional, como se vê no dispositivo abaixo transcrito:

"5.4. Excepcionalmente, o queijo Minas pode ser produzido a partir de leite cru; nestas condições, o mesmo só poderá ser comercializado para o consumo após 60 (sessenta) dias de cura ou maturação em entreposto de laticínios registrado no SIF, de acordo com os termos da Portaria 146/96-MA, de 07 de março de 1996, a contar da data da sua chegada neste estabelecimento;" (grifo do autor)

Como o papel tudo aceita, o queijo ordinariamente fabricado de acordo com as centenárias tradições culturais mineiras foi oficialmente transformado, pela norma ministerial, em algo excepcional.

1.6.        Instrução Normativa n. 57/2011

http://sistemasweb.agricultura.gov.br/sislegis/action/detalhaAto.do?method=consultarLegislacaoFederal

Recentemente, o Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento editou a Instrução Normativa n. 57, de 15 de dezembro de 2011 que tem sido alardeada como uma grande evolução normativa em prol dos produtores de queijo Minas. Através dela, a autoridade federal resolve:

“Art. 1° Permitir que os queijos artesanais tradicionalmente elaborados a partir de leite cru sejam maturados por um período inferior a 60 (sessenta) dias, quando estudos técnico-científicos comprovarem que a redução do período de maturação não compromete a qualidade e a inocuidade do produto. (grifo do autor)

§ 1° A definição de novo período de maturação dos queijos artesanais será realizada por ato normativo específico, após a avaliação dos estudos por comitê técnico-científico designado pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.

§ 2° Para efeito de comércio internacional deverão ser atendidos os requisitos sanitários específicos do país importador.

Art. 2° A produção de queijos elaborados a partir de leite cru, com período de maturação inferior a 60 (sessenta) dias, fica restrita a queijaria situada em região de indicação geográfica certificada ou tradicionalmente reconhecida e em propriedade certificada oficialmente como livre de tuberculose e brucelose, sem prejuízo das demais obrigações dispostas em legislação específica.

Art. 3° As propriedades rurais onde estão localizadas as queijarias devem descrever e implementar:

I - Programa de Controle de Mastite com a realização de exames para detecção de mastite clínica e subclínica, incluindo uma análise mensal do leite da propriedade em laboratório da Rede Brasileira da Qualidade do Leite - RBQL para composição centesimal, Contagem de Células Somáticas e Contagem Bacteriana Total - CBT;

II - Programa de Boas Práticas de Ordenha e de Fabricação, incluindo o controle dos operadores, controle de pragas e transporte adequado do produto até o entreposto; e

III - cloração e controle de potabilidade da água utilizada nas atividades.”

Novamente o Ministério da Agricultura, através da Instrução Normativa 57/2011, não se limitou a complementar ou dar execução ao decreto emanado de autoridade hierarquicamente superior, ou à lei, como determina o artigo 87, inciso II da Constituição da República. Também esta Instrução Normativa entrou em contradição com Decreto 30.691/1952 acima citado, que prevê o prazo de maturação de 10 (dez) dias. Ou seja, repetiu o prazo supralegal de 60 dias anteriormente estabelecido pela Portaria 146/1996, já citada.  Como novidade, ela trouxe a promessa de reduzir o prazo no futuro, quando estudos técnico-científicos comprovarem que a redução do período de maturação não compromete a inocuidade do produto. E ainda impôs uma série de regras para os produtores.

A Instrução Normativa 57/2011, aparentemente, teria sido editada em atendimento ao apelo dos produtores de queijo Minas, mas, certamente, ainda não satisfaz o seus anseios.  A propósito, o sociólogo Carlos Alberto Dória escreveu interessante artigo, denominado “A Imprensa Não Compreendeu a Nova Norma sobre Queijo de Leite Cru”, publicado no Site SerTãoBras, em 22/11/2011:

A situação, de fato, só piorou conforme a nova norma burocrática. Mostra que o Ministério ainda não fez sua lição de casa, formando seu juízo sobre os estudos científicos abundantes sobre o prazo de maturação dos queijos; restringe o território de produção às regiões com Indicação Geográfica certificada ou tradicionalmente reconhecida, o que coincide apenas com as regiões da Canastra, Serro, Araxá e Salitre – em Minas Gerais – deixando de fora as demais, em outros estados, e mesmo regiões como São João Del Rei. As exigências de exames mensais do leite em laboratórios credenciados, só poderão ser satisfeitas, em Minas, por dois laboratórios: na UFMG-BH e Embrapa de Juiz de Fora.”

Além da tormenta em torno do prazo de maturação, o queijo Minas de leite cru enfrenta uma série de restrições para a sua comercialização, como foi destacado por J.R. Guzzo na página final da Revista Veja, de 08 de outubro de 2012:

Para sair de Minas, o queijo tem de receber um carimbo de autorização do SIF, ou Serviço de Inspeção Federal, que faz parte do Mapa, ou Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, e não incomodar a Anvisa, ou Agência Nacional de Vigilância Sanitária, que é do MS, ou Ministério da Saúde; também precisa fazer o que manda o Dipoa, ou Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal, e o Sisbi-Poa, ou Sistema Brasileiro de Inspeção de Produtos de Origem Animal, ambos do mesmo Mapa, e obedecer à vigilância sanitária das prefeituras. Deu para entender? Tanto faz. Mesmo que entendam, os pequenos produtores — de cujas queijarias sai quase todo o queijo mineiro que merece ser chamado assim — não têm a menor condição de cumprir as exigências de uma manada de burocratas desse tamanho. O resultado é que nos grandes centros consumidores o produto legítimo de Minas quase só pode ser encontrado no comércio clandestino: os supermercados e o varejo legalizado não se arriscam a comprar queijo "informal"."

2.    Conflitos Normativos.

A Lei 1.283/1950 e o Decreto n. 30.691/1952, acima comentados, foram editados durante a vigência da Constituição Federal de 1946 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao46.htm), que estabelecia:

"Art. 87 - Compete privativamente ao Presidente da República:

I - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis e expedir decretos e regulamentos para a sua fiel execução;

 Art. 91 - Além das atribuições que a lei fixar, compete aos Ministros de Estado:

I - referendar os atos assinados pelo Presidente da República;

II - expedir instruções para a boa execução das leis, decretos e regulamentos; (grifo do autor)."

Como não poderia deixar de ser, está nítida nos dispositivos acima a supremacia dos atos de competência do Presidente da República sobre os atos praticados por seus Ministros de Estado, embora ambos sejam atos administrativos emanados do mesmo poder, qual seja, o Poder Executivo.

Logo, os atos ministeriais, embora possam até inovar em detalhes operacionais necessários à execução das leis e decretos não podem, jamais, sob tal pretexto executório, entrar em conflito com o decreto ou lei nos quais se basearam.

Esta regra é tão lógica e clara que já estava prevista na Constituição Federal de 1946 e, ainda hoje, está prevista na Constituição de República de 1988 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm).

Dispõe o artigo 84, inciso IV, da vigente Constituição da República que compete privativamente ao Presidente da República:

"IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;"

E mais adiante, no artigo 87, ao tratar da competência dos Ministros de Estado, a Constituição previu que cabe a eles:

"I – (...) referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República;

II - expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos;" (grifo do autor)

Portanto, se o Decreto Presidencial n. 30.691/1952 estabeleceu que os queijos de leite cru só poderão ser expedidos após 10(dez) dias de fabricados, é obrigatório concluir que os atos ministeriais, sejam eles instruções ou portarias, não poderão estabelecer prazo tão superior - 60 dias, sob pena de flagrante ilegalidade.

Não é razoável presumir que uma Instrução normativa ou portaria tenha a mesma força de uma norma emanada pelo Presidente da República que fora eleito pelo povo e o representa aquele poder.

O Presidente da República, ao editar Decretos, cumpre a função que lhe foi diretamente delegada pelo povo que o elegeu, editando normas necessárias à execução das leis, dirigidas a toda nação.

Já os Ministros, em seu papel auxiliar ao Presidente, podem emitir normas dirigidas à própria administração pública e que deverão orientar os servidores ao cumprimento de normas antecedentes: Leis e Decretos Presidenciais.

A propósito, Márcio Louzada, em seu artigo Hierarquia das Fontes Positivas, destacou decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Agravo Regimental em Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 365/DF, que teve como Relator o Min. Celso Mello, in verbis

"As instruções normativas, editadas por órgão competente da administração tributária, constituem espécies jurídicas de caráter secundário, cuja validade e eficácia resultam, imediatamente, de sua estrita observância dos limites impostos pelas leis, tratados, convenções internacionais, ou decretos presidenciais de que devem constituir normas complementares. Essas instruções nada mais são, em sua configuração, jurídico-formal, do que provimentos executivos cuja normatividade está diretamente subordinada aos atos de natureza primária, como as leis e as medidas provisórias, a que se vinculam por um claro nexo de acessoriedade (sic) e dependência." (grifos do autor)

Em seguida, no mesmo artigo, Márcio Louzada afirma que as normas secundárias “são criadas no interesse e para o acessoramento (sic) dessas que ficam logo em um patamar de superioridade”. 

Como visto acima, as normas ministeriais que majoram o prazo de maturação do queijo produzido com lei cru, estabelecido pelo Decreto n. 30.691/1952 ultrapassaram os limites que lhe foram reservados pela Constituição Federal.

Mas além dos aspectos formais de insubordinação administrativa cabe também destacar que o estabelecimento de prazo de maturação totalmente diferenciado das tradições culturais dos produtores acaba por colocá-las, novamente, em confronto com preceitos constitucionais, conforme leciona a Professora e Promotora de Justiça do Ministério Público do Distrito Federal, Dra. Juliana Santilli:

A Constituição Federal contém princípios que devem ser respeitados por todas as leis e atos administrativos (pois, inquestionavelmente as normas estabelecidas pela Constituição são hierarquicamente superiores a quaisquer outras, sejam elas leis ou atos administrativos). A Constituição estabelece que o Poder Público tem as obrigações de: proteger a diversidade biológica e salvaguardar o rico patrimônio sociocultural brasileiro (art. 225 e art. 215), preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético (art. 225, par.1º, II) e valorizar a diversidade étnica e regional da população brasileira (art. 215, par.3º).  Estes são princípios e valores constitucionais, que devem orientar a edição das leis e atos administrativos, e que devem ser conciliados com outro princípio constitucional, que é a proteção da saúde dos consumidores e a garantida da segurança dos produtos alimentares.

Além disto, temos a Lei 11.346/2006, que cria o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, e estabelece que “a segurança alimentar e nutricional consiste na realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis. A segurança alimentar e nutricional abrange: a conservação da biodiversidade e a utilização sustentável dos recursos; -práticas alimentares e estilos de vida saudáveis que respeitem a diversidade étnica e racial e cultural da população. O decreto 7.272, de 25/08/10 estabelece, entre os objetivos do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional:  - articular programas e ações de diversos setores que respeitem, protejam, promovam e provejam o direito humano à alimentação adequada, observando as diversidades social, cultural, ambiental, étnico-racial (...)

Já a Lei 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor), estabelece que: Art. 6º. São direitos básicos do consumidor: II – educação e divulgação sobre o consumo adequado dos produtos e serviços, asseguradas a liberdade de escolha e a igualdade nas contratações; III – informação adequada e clara sobre os diferentes produtos e serviços.

Entendo que as normas sanitárias devem procurar um equilíbrio entre a saúde e segurança dos alimentos e a valorização de práticas locais e tradicionais relevantes à biodiversidade e à diversidade sociocultural, como é o caso da prática de utilização do leite cru para fazer queijo minas tradicional, com maturação inferior a 60 dias, prática esta já reconhecida pelo Iphan como tradicional.

Ao contrário, as normas sanitárias têm promovido uma excessiva homogeneização e industrialização  dos produtos, em detrimento de sua identidade e tipicidade, contrariando os princípios constitucionais que tutelam a diversidade sociocultural.” (grifos do autor)

A abordagem constitucional trazida pela Dra. Juliana Santilli é realmente muito importante e nos conduz à percepção das contradições das normas editadas pelas autoridades públicas: por um lado reconhecem a importância sociocultural do queijo Minas; por outro lado dispensam a ele um tratamento marginal.

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A técnica de fabricação do queijo Minas de leite cru, reconhecida em 2002 como patrimônio imaterial pelo Instituto Estadual do Patrimônio Histórico e Artístico de Minas Gerais - IEPHA/MG, foi também reconhecida pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN como patrimônio imaterial do Brasil (Registro n.4, de 13 de junho de 2008, lançado do Livro de Registro de Saberes, Volume Primeiro, folha 7,verso, http://www.iphan.gov.br/bcrE/pages/folProcessoRegistroE.jsf ).  Contudo, o reconhecimento dado ao queijo Minas pelo IEPHA e pelo IPHAN, representou um avanço prático quase insignificante para os produtores porque as autoridades sanitárias em nada alteraram o tratamento “desconfiado” da década de 1950, na qual ainda permanecem ancoradas.

3.    Conclusão.

Como demonstrado acima, é de se concluir que:

a)    O prazo de maturação dos queijos produzidos a partir do leite cru, como é o caso do queijo Minas, deve ser de 10 dias, conforme está previsto no parágrafo 6º. do artigo 928, do Decreto Presidencial 30.691/1952, com a redação dada pelo Decreto 1.255/1962;

b)    As normas ministeriais que estabelecem prazos superiores foram editadas erroneamente e, por questão de lógica, hierarquia legislativa e respeito aos comandos Constitucionais não podem se sobrepor ao Decreto Presidencial 30.691/1952 e não têm validade ou eficácia legal;

c)    A Resolução 07/2000 e a Instrução Normativa 57/2011, do Ministério da Agricultura e Abastecimento permanecem como mera legalidade formal, ou aparência de legalidade, por serem atos praticados pela Administração Pública responsável por zelar pela saúde alimentar. Contudo, diante do insanável vício de contrariar a norma à qual deveriam dar execução, não têm eficácia plena e para evitar maiores prejuízos sociais devem ser formalmente revogadas. Desta forma, os cidadãos e os agentes da administração não serão induzidos a dar cumprimento a uma norma que afronta o sistema legal brasileiro, seja em seus aspectos formais, seja pelo conteúdo contrário à proteção constitucional do patrimônio cultural.

Para finalizar, uma história: No século XIV, os fazendeiros da Alta Sabóia, na França, eram obrigados a pagar elevados impostos sobre a produção de leite de suas vacas, e principalmente sobre a produção de queijos. Fiscais do governo iam até os produtores para verificar o quanto era produzido de leite e queijo. Para não pagar os impostos abusivos os fazendeiros, na presença dos fiscais, ordenhavam suas vacas apenas parcialmente. Quando o fiscal ia embora eles completavam a ordenha. O leite adicional, livre de impostos, era convertido em queijo para uso exclusivamente doméstico, denominado Reblochon, nome derivado da palavra reblocher, da Saboia, que significa reordenhar.

O Reblochon, que viveu na clandestinidade até o advento da Revolução Francesa, é atualmente um patrimônio cultural francês e desde 1976 está protegido por lei, que não só permite, mas também obriga que o Reblochon seja fabricado com leite cru, de acordo com as tradições da região. O Reblochon precisa ser fabricado na Alta Saboia ou nordeste da Saboia a partir de leite dos produtores locais e deve ser maturado pelo prazo de 4 semanas.

É apenas uma história, mas que demonstra que a harmonia entre tradição, sabor, saúde, sustentabilidade e legalidade é plenamente possível. A lei não precisa ser um castigo imposto a todos os produtores a partir das práticas inadequadas de alguns. A lei é mero instrumento, e como tal, pode ser mais eficiente, tanto do ponto de vista da técnica legislativa, quanto das técnicas garantidoras da qualidade da saúde dos alimentos, bem como, da valorização das tradições locais.

 

Bibliografia.

DÓRIA, Carlos Alberto. A imprensa não compreendeu a nova norma sobre queijo de leite cru. Disponível em: <http://www.sertaobras.org.br/queijo-2/producao/imprensa-compreendeu-nova-norma-sobre-queijo-de-leite-cru>;. Acesso em: 26 jun. 2012.

- CARPENA, Márcio Louzada. Hierarquia das Fontes Positivas.  Disponível em:http://uj.novaprolink.com.br/doutrina/1076/HIERARQUIA_DAS_FONTES_POSITIVAS.  Acesso em 01 out. 2012.

- GUZZO, J.R. O Queijo e a Lei. Revista Veja, 08 out. 2012.

- SAMPAIO, Marcondes. Emenda Parlamentarista Completa 50 anos. Disponível em: http://www2.camara.leg.br/noticias/institucional/noticias/emenda-parlamentarista. Acesso em 16 nov. 2012.

SANTILLI, Juliana. Debate sobre normas relativas ao queijo de leite cru. [mensagem pessoal] Mensagem recebida por: <beatriztavares@globo.com>;. em: 24 ago. 2012.

- VERONA, Paola di. Reblochon & Tartiflette. Disponível no site:

http://www.paoladiverona.com.br/curio12.htm. Acesso em 14 dez. 2012


Rafael Grassi P. Ferreira é advogado, especialista em Direito do trabalho e Direito empresarial